香港目前进行城市更新的一个核心挑战，是重建后有利可图的已基本完成，剩下的多是地积比率难以增加的旧楼和地块，其防火、防外墙脱落等压力较大。摄/焦建
香港降低老楼火灾隐患的新思路，是建立跨区地积比率转移机制推动重建。承载给香港未来发展提供土地职能的北部都会区，是否能成为打破城市更新死结的“活棋”？
文｜《财经》特派香港记者 焦建
编辑｜苏琦
12月3日下午，中国香港特区政府举行新闻发布会介绍大埔墟宏福苑火灾搜救工作最新进展。截至当日14时，此次火灾已造成159人遇难。按照香港警方透露的消息，当日已完成全部七座大厦的所有搜查工作。
随着相关善后工作加速，当地城市快速发展过程中累积且正日益严重的楼宇老化问题，也再次被置于聚光灯之下。
以宏福苑为例，作为1983年落成的居屋屋苑（内地称小区），到今年楼龄已超40年。火灾发生且火势加速机制较为复杂，但发生时机正值维修工程期间。而据相关统计，以规模计算，当地类似已有30年楼龄、依规需进行维修的私人大楼，已有2.8万至3万幢左右。
数字较为集中的背后，源于香港的一系列特殊背景。一个往往会因此被提及的例子，是在1953年底，香港尖沙咀石硖尾老屋区（也称寮屋，往往由木板、铁板等简易材料搭建）的一场大火曾让数万人受灾。
此次悲剧源于战后香港百废待兴，加之大量难民涌入。以数字计算，1945年香港人口约60万人，至20世纪50年代初期超过200万人。这些市民难觅栖身之处，因此只能在山坡上非法搭建房屋居住，其中又夹杂了一些小型工厂，储存不少易燃液体。
整体而言，当时香港近四分之一的人口居住于类似没有规划也难以防火的地区。前述火灾及随后的安置工作，则被认为直接孕育了香港公共住房体系的雏形。在随后的20世纪60至70年代，因经济快速腾飞，人口进入激增状态，香港进入住宅楼集中大规模建设时期。
香港火灾往往要追溯至石硖尾大火，其后当地诞生了美荷楼等一大批旨在给市民提供安全居住场所的公共房屋。图为已被改建为防火及旧日生活主题博物馆的美荷楼。摄/焦建
在这一过程中，受制于时代发展的技术、标准背景，以及现实的快速建屋压力，中国香港早期大规模建设的高楼，消防安全标准被认为并不太高。
从宏观角度来看，当地消防安全的核心是通过《最低限度之消防装置及设备守则》（下称《守则》）构建。该守则第一版于1964年出台，对建筑消防安全进行了框定，至今已经过十余次修订。
作为一项动态调整的守则，近年来香港新建成的房屋，都根据最新修订的守则要求安装了较为齐备的消防装置及设施。但前述这一时期落成且规模不低的老楼，则被认为与现代标准有较大差距。以消防花洒装置为例，1987年修订的《守则》才明确要求所有大厦必须安装花洒装置并覆盖至建筑物的楼梯、公用走廊及厕所。
在寸土寸金的香港，在室内布局较为紧密的商厦当中，类似消防安全问题则被认为挑战更为艰巨。包括部分商厦的食肆、商铺较多，存在楼梯上锁、堆满杂物使逃生通道形同虚设，以及电梯系统老旧超出应急情况下的承载力等“灰犀牛”现象。
以前述20世纪60年代左右为起点推算，按照香港立法会议员、本身作为城市规划师的林筱鲁的分析，目前香港达50年楼龄以上的楼宇数量不足一万幢，但到2042年，预计这一数目也会增至近三万幢。
如此粗略测算，加快维修或重建的压力重重。即使不考虑新增数字，存量旧楼可能也要花至少100年才可全部完成相关工作。在这一过程中，这些老旧楼宇的整体情况之所以并不令人乐观，除前述消防标准难以满足现代需求，也因为因老化而日益增多的“三无大厦（即没有业主立案法团或居民组织、亦没有聘用物业管理）”。
2024年初，香港特区政府曾在香港立法会对这种缺乏系统管理、维护和保养因此存在潜在安全隐患的大厦情况进行披露。结果显示，截至2023年12月，当地约有3100幢“三无大厦”。除了防火，旧楼也往往存在墙皮水泥脱落伤人等更为常见的危险。
为求安全，中国香港特区对旧楼有进行验楼且维护保养的强制性规定。根据强制验楼计划，楼龄达30年或以上（每10年一次）的私人楼宇业主，须在接获屋宇署送达法定通知后，委任一名注册检验人员就楼宇的公用部分、外墙及伸出物或招牌进行订明检验，并监督检验后认为需要进行的订明修葺工程。
近日宏福苑火灾出现后，相关规定落地及执行阶段因监管体系“九龙治水”所可能存在的瑕疵以及工程腐败现象，也使得如何真正保障老楼安全话题再次在当地热议。
一种观点因此指出，在强制验楼领域，香港虽以刑事法例要求楼龄30年以上的旧楼必须10年一验，但在修葺过程中却过于信赖市场，认为通过市场竞争加上监管及执法，就可以对住宅安全有充分的保障。但建筑行业与业主之间往往存在信息差、监管及执法一旦出现延迟或疏漏，均容易导致维修变成涉嫌围标、走过场甚至过犹不及。
12月2日，中国香港特区政府行政长官李家超则在宣布将成立独立委员会调查时坦陈，此次大火反映当地的（老旧）维修建筑从施工到监督都出现严重疏忽，多个环节失误，必须系统性改革。
他提及的问题涵盖多个领域，包括施工安全要求、标准、监督及日常维护制度；不适当的相连利益、角色冲突；用料清单是否全面；监管角色和责任承担；维修工程可能涉贪围标、违规招标；消防系统及其有效运作所需的监督和责任；大火中有关范围的相关责任；法律和惩罚的足够程度。
随着前述老旧楼宇数量将迎来新一轮猛增之际，如何实现治标治本、系统性降低潜在风险，各界亦开始献计献策。而所谓治本，核心手段之一即是将老楼拆除重建，以全新的消防等方式降低一系列潜在危险，从而实现“双管齐下”“双腿走路”。
在此方面，按照香港一国两制研究中心研究总监方舟的解析，目前香港最大的挑战在于，在城市的分区计划大纲下，每一个地块的地积比率（Plot Ratios）都已确定，可建楼宇面积也随之确定。此外，重建的建筑物还受到交通容量限制。不少老市区道路狭窄、交通容量有限，因此难以建设可容纳高密度住户的楼宇。
“截至目前，地积比率没有用尽、重建后有利可图的，发展商已基本重建了。剩下的多是地积比率难以增加的旧楼和地块。即使允许提高重建楼宇高度，但在市区发展‘竹竿楼’和‘屏风楼’，终归不是太理想的选择。”方舟对《财经》解析称。
从推动城市更新的执行体系角度看，中国香港特区此前已成立了市区重建局（URA）进行相关工作。但其推动前述工作亦面临一系列挑战，包括每年推动的重建数量有限，以及虽旧楼账面价值不断缩水、重建后的市场价值不断升高，但收购旧楼的价格往往以前者的七倍框定，从而难以推动落地。
为推动更为市场化的方式重建或城市更新，香港可能的手段之一，则被认为是加快建立跨区地积比率转移机制。承载了香港未来发展主要新增土地空间的北部都会区，则被认为是能打破城市更新死结的新增量。
这一做法的核心，是将北部都会区的发展建设与旧楼或旧区重建结合，通过形成转化互动机制通过新楼建设补贴旧楼、用新地块补贴旧地块。按照方舟的解析，通过绑定可借助新增建筑空间补贴旧的重建发展项目，从而提高市场参与者的吸引力。
他也坦陈，在财政紧张情况下，特区政府每年投入北部都会区的资金有限，不利于借机拉动旧区重建。好在今年《施政报告》已提出新想法和尝试，重点之一是利用园区公司模式发展。
“通过一定的杠杆比率来加快北部都会区建设是可行的。希望香港能从灾难中学习，推动新的改革。这些改革不应仅局限于提高建筑物及建筑材料防火标准这样的技术性改革，而是在体制和制度设计上对香港的整个都市发展建设进行新的改革。”方舟指出。
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