求解“地方财政困难”

12月中旬，东部某县财政局长在前往省会城市拜访金融机构的途中，抓紧时间研读中央经济工作会议公报，尤其关注其中“重视解决地方财政困难”的表述。 他反复思考：这一提法释放了什么信号？为何在当前时点强调？解决路径何在？从“财力保障”到“保障财力”，财政工作的重心发生了怎样的转变？ 此行拜会金融机构，正是为了应对当地财政的现实挑战。途中，他还在协调资金，帮助本地国企参与土地竞拍。由于土地出让收入持续萎缩，需要国企入场“托底”，以维持相关指标的平衡。 作为中国市场中活跃的主体，地方政府通过相互竞争，为产业发展提供要素支持，同时承担着稳增长、保民生的重任。 然而，刚性支出压力不断增大，收入端却未见明显改善，部分地区的财政困难逐渐显现。 辽宁大学地方财政研究院院长王振宇指出，当前地方财政困难的核心症结在于流动性不足甚至短缺，财政收入有限性与支出刚性无限性之间的矛盾日益尖锐。基层财政尤其吃紧，实质上已呈现“应急财政中长期化”的特点。从地域看，“中等地区”现象较为普遍：西部有转移支付支撑，东部有产业基础依托，而部分中部地区或类似辽宁这类“东部不东”的省份，面临的挑战更大。 2025年12月召开的中央经济工作会议首次明确“重视解决地方财政困难”，将这一问题置于政策聚光灯下。多位研究者认为，这标志着系统性解决方案的开始，治理方式可能从应急性的“流动性注入”，向更深层次的央地财权、事权调整推进。 王振宇表示，“重视并解决”地方财政困难将成为2026年中央与地方工作的一项重点。应将此问题视为央地“共同财政事权”，这亦是化解基层政府治理中长期存在的财政安全赤字的关键之举。 东方金诚公用事业一部执行总监周丽君认为，中央经济工作会议首次提出该表述，呼应了“稳中求进、提质增效”的总基调，体现了中央对地方财政可持续性与基层稳定的高度重视，是防范化解系统性风险的重要举措。但“重视解决”并非“盲目兜底”，而是旨在助力健全地方财税体系、优化支出结构、提升地方自主财力，推动形成与高质量发展相适应的财政支撑格局。 12月16日，中央财办有关负责人在解读会议精神时强调，要重视解决地方财政困难，建立健全增收节支机制，增强地方自主财力，兜牢基层“三保”底线。 **困境何在** 前述东部县财政局长算了一笔账：当地2023年税收收入27亿元，2025年降至23亿元，持续下滑。但支出方面，民生保障连年攀升，2023至2025年间增加了3亿元。其中，育儿补贴新增数千万元，居民养老金标准每人每月上调20元，仅此一项年增支便达数千万元。 据他估算，当地月收入约1亿至2亿元，但每月仅“三保”支出就需要4亿元左右。此外，当地城投国企债务利息负担重，财政还需承接部分偿债压力。 该局长表示，当前最大的困难是“三保”，这是必须坚守的底线。核心问题在于财政收入难以覆盖支出，俗称“三个盖子五个锅”。 中部某市财政部门人士透露，地方财政挑战已从“三保”逐渐扩展到“五保”。除了保民生、保工资、保运转，新增了“保债务还本付息”和“保清欠”。近期政策反复强调清理企业欠款，这项任务已层层压实至各级政府。 当地财政工作基本围绕“五保”展开。该人士指出，财力增长与支出的剪刀差持续扩大，法定债务还本付息规模不断增加——政府部门还面临债务率考核。经济下行与土地市场低迷导致税收和土地收入减少。特别是土地收入下滑，地方政府短期内难以培育新的产业集群来填补缺口。 他强调，收支剪刀差是最突出的矛盾。随着老龄化加剧，财政负担将持续加重，若新税源或收入渠道未能及时跟上，可能出现库款紧张甚至断裂，加剧系统性风险。 周丽君分析，基于区域经济基础、产业结构与发展阶段的差异，我国东中西部及南北地区的财政状况分化明显。东部及南方沿海省份经济基础扎实，税源多元，财政韧性强。 如北京、上海、江苏、浙江、广东等地财政自给率普遍高于65%，当前面临的多是经济转型中的阶段性压力。相比之下，西部及部分北方地区工业基础相对薄弱，或过度依赖资源型产业、传统重工业，税基单一。这些地区财政自给能力不足，“三保”靠转移支付、“发展”靠举债的情况更为突出，财政可持续性面临较大挑战。 王振宇认为，地方财政困难是历史、体制、民生等多重因素交织的产物，在不同地区、不同层级存在显著差异，经济活跃度、转移支付、沉没成本等是重要变量。 东部发达省份因经济活跃、流动性充足，一般不存在财政困难；某些西部欠发达省份因中央转移支付稳定，运行也有保障。因此，困难突出表现为“中等地区”现象，即“东部不东”。像辽宁等省份，财政体制上曾归类为东部沿海发达地区，长期积累了转移支付基数效应，但当下财政困难较为明显，属于典型的“横向财政失衡”，亟需通过有效的动态调整机制来缓解。 **成因探析** 地方财政收入主要包括税收、非税收入、土地出让金、国企上缴利润、平台融资和债券收入等。 前述东部县财政局长表示，税收受宏观经济影响大；非税收入受限于县域资源盘活能力；罚没收入执行如今日趋谨慎；房地产市场下行导致土地收入萎缩；国企与融资平台融资渠道收窄。 财政部数据显示，2025年1—11月国有土地使用权出让收入2.91万亿元，同比下降10.7%。相比之下，2021年同期峰值达6.76万亿元，两者相差近3.85万亿元。 短期内，能带来增量收入的似乎只有债券。这也正是该局长为地方国企筹措资金参与拍地的原因。“拍地不是为了增加土地收入，而是为了‘做大分母’，避免债务率突破红线。”他计算过，这种“左右手互倒”操作，每日需支付万分之八的利息。但算上手续费与税费成本，做大分母依然值得。 不触及红线，意味着地方政府仍能融资获取现金流，这对维持正常运转至关重要。 自2019年起，财政部建立地方隐性债务风险等级评定预警机制，根据债务率由高到低设定红、橙、黄、绿四档，实行动态监管，每半年通报一次，为违规举债划定了严格政策“红线”。 该局长指出，这形成了当前地方财政难解的循环：为获取新增资金，需不断争取债券收入，而这又推高了债务率。 他曾任职于多个县区财政部门，通过分析债务数据发现，大部分县区的债务增长始于2017年。此前，地方政府可通过合规或非合规手段融资支撑支出。这些渠道后来陆续被政策堵上，但刚性支出未降反增，导致可用财力萎缩。政府只能多渠道增债，进而加重利息负担。 上述中部某市财政部门2025年的主要工作也是“防红保橙”，即防止新增红色预警地区，遏制隐性债务增长。 2024年化债政策已初见成效。财政部数据显示，债务付息增速呈下降趋势，2025年1—11月债务付息支出12189亿元，同比增长3.9%，较2024年全年8.8%、2023年全年4.2%的增速有所放缓，但付息绝对额仍在逐年增加。 截至2025年9月末，全国地方政府债务余额约53.7万亿元。 2021年，财政部原部长楼继伟曾撰文指出，债务付息支出占一般公共预算支出比重不断上升，增速远超支出总额增速。2019年中央财政债务付息支出占本级支出比重为13%，2020年预计升至15%。“十四五”时期，多数省市债务可持续性堪忧，粗略估算约四分之一省份半数以上财政收入将用于还本付息。地方政府债务问题不仅影响公共服务供给能力，也积累了财政金融风险。 周丽君表示，当前地方财政困难是多重结构性矛盾长期积累的结果，主要体现在：一是收入端持续承压。土地财政萎缩导致地方财力收缩，2024年地方土地出让收入较2021年峰值缩水约45%；减税降费和经济基本面变化使税收收入承压，处置国有资产等不可持续的非税收入占比上升，加剧了财政收入的不稳定性。二是支出端刚性强、规模持续扩大。在收入增长放缓的同时，“三保”支出、民生保障、债务付息等刚性支出持续增长，支出结构调整空间有限，财政运行紧平衡特征突出。三是债务压力与风险不断积聚。截至2025年11月末，全国地方政府债务余额达54.35万亿元，存量债务还本付息压力较大，部分地区的隐性债务风险尚未完全化解，进一步挤占财政空间。 另一方面，地方政府在债务积累中并非全然被动。上述中部某市财政人士认为，支出难以压降，一个重要原因在于地方领导的政绩观存在偏差。而这背后牵连着更深层的问题：地方政府在未来社会经济发展中应扮演何种角色？地方官员的升迁考核指标应如何设定？ **破解之道** 此前，中央已多次着力缓解地方财政困难。例如，2024年推出一揽子化债政策；2025年10月，中央财政从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，用于补充综合财力，支持化解存量政府投资项目债务、清理拖欠企业账款、推动重大项目建设。 2023年9月，时任财政部国库司司长李先忠在国务院政策吹风会上表示，中央财政多措并举支持地方特别是基层财政平稳运行。2025年12月16日，湖南监管局赴湘西州调研地方财政状况；早在2025年9月，山西监管局已两度赴吕梁、阳泉等地，重点剖析当年财政运行难点。 随着“地方财政困难”被置于聚光灯下，地方财政问题有望迎来更系统性的解决方案。 王振宇表示，解决地方财政困难是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，需要应急与长效结合、多措并举。当务之急是推动地方财政从应急状态向常态转变：一是有效注入流动性，提升财政库款保障能力；二是赋予基层政府在一定条件下整合专项资金的权力，夯实兜牢“三保”底线的财力基础；三是鉴于地方政府债务风险整体可控，应本着发展中化债的原则，对部分债务采取阶段性停息挂账、增发特别国债置换、优化重点省份债务审核管控等实质性举措，缓解还本付息压力。 王振宇所提三点主要着眼于短期财力保障，如增加转移支付、保持必要财政赤字与支出规模、整合专项资金等，旨在缓解收支差额压力。 他指出：“中长期改革需以经济建设为中心，做大经济财政蛋糕，加快财政强国建设，优化财政‘两个比重’，改进政府间财政关系，实施地方财政振兴战略。” “两个比重”指财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重。楼继伟在2025年发表的《做好逆周期财政政策研究服务新一轮财税体制改革》中提出七点建议，首条即为“合理提高财政收入占GDP的比重”。多位财政研究者也在不同场合提出类似建议。 王振宇认为，分税制实施以来，纵向财政失衡问题始终未得到根本解决，可谓“按下葫芦浮起瓢”。从20世纪90年代末的基层财政困难，到后来延伸至县级，近些年因房地产市场深度调整，部分市辖区的收支矛盾也日益凸显。兜牢基层“三保”底线面临诸多约束，不仅是简单的收支矛盾。因此，有效的基层财政治理是深化省以下财政体制改革的重中之重。 周丽君建议，中央层面可围绕“支撑保障”与“体制构建”发力：一是加大转移支付力度，优化支出结构，保障基层“三保”支出；二是实施一揽子化债方案，通过再融资债券、债务置换等方式缓释地方偿债压力；三是稳步推进财税体制改革，明确健全地方税体系方向，逐步培育地方稳定税源；四是保持合理财政支出强度，支持重大项目，发挥逆周期调节作用。 地方层面则应着力于“提质增效”与“精细管理”：一是推动区域产业转型升级，积极盘活存量资产资源，拓展可持续财源，逐步降低对土地财政的依赖；二是全面强化预算绩效管理，压减非必要、非刚性支出，持续优化财政支出结构；三是严格政府债务管理，坚决遏制新增隐性债务，统筹资金做好到期债务偿还，切实防范化解债务风险。 上述某市财政人士认为，不同区域的财政问题需差异化解决方案。例如，东、中、西部在经济建设上可承担不同角色，这种划分也有助于财政问题的解决。“解决地方财政困难是一个逐步缓解的过程，需要以时间换空间。”该人士总结道。 （作者 杜涛） 免责声明：本文观点仅代表作者本人，供参考、交流，不构成任何投资或决策建议。 杜涛 财税与环保新闻部主任，长期关注宏观经济、财政与货币政策领域，主要研究方向包括财税、审计、环保、基建及PPP等。新闻线索请联系：dutao@eeo.com.cn。